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dimanche 30 avril 2017

Pourquoi la légitimité des acteurs est primordiale dans le design des grands projets

Quel que soit le régime politique d’un Etat, la qualité de ses infrastructures est un point de vigilance incontournable pour ses dirigeants. Selon l’OCDE, les marchés publics représentent en moyenne au moins 15% du PIB d’un pays. Les infrastructures publiques se déclinent en : travaux de maintenance, petits projets, et « grands projets » caractérisés par des budgets supérieurs à 250 millions d’euros. 

Quelques exemples permettent de fixer les ordres de grandeur : 
  • Le raccordement en fibres optiques d’un immeuble à Paris coûte environ 25 000 euros ; 
  • La réparation d‘une route sur 50 mètres coûte environ 5 millions d’euros ;
  • 20 km de voie ferrée coûtent environ 400 Millions d‘euros ;
  • 500 km d’autoroute coûtent environ 500 millions d’euros ;
  • Une mine souterraine coûte de 500 millions à 1 milliard d’euros. 

Nicolas Swetchine, Head of Infrastructure Segments & International Key Accounts chez LafargeHolcim, est intervenu lors du Symposium Annuel du Key Account Management (3e édition, Paris, Février 2017) au cours d’un atelier intitulé « Comment construire sa légitimité pour gagner de grands marchés ? ». La question posée dans le présent billet (Blog de la Relation BtoB) reflète la première partie de cet atelier, tandis que la deuxième partie en est traitée dans un autre billet du blog intitulé « Comment devenir un acteur légitime dans le design des grandprojets ». Dans les deux cas, le sujet se limite aux « grands projets » et se concentre sur la procédure d’Appel d‘Offre des grands projets d'infrastructure, qui peuvent s'exercer dans le Public, dans le Privés, ou encore sous forme de Partenariats Public-Privé

La puissance normalisatrice des Appels d’Offre 


Afin de garantir la meilleure utilisation possible des deniers publics en évitant tout favoritisme de la part du donneur d’ordre, la préférence est donnée par le législateur au « moins disant » (critère de prix d’achat) par rapport au « mieux disant » (différentiel de qualité). Il s’agit donc de décrire de manière très précise la prestation demandée, ce qui peut aller très loin comme l’illustrent les deux exemples suivants (les termes techniques, cités à titre d’illustration, ne sont pas expliqués ici) : 

1. L’exemple des routes 


Les Appels d’Offres définissent là typiquement les différentes couches techniques superposées incluant à partir de la superficie la « couche de roulement », une « couche de liaison », une « couche de fondation », une « couche de forme », et la « plateforme » / le « terrassement » (Fig. 1). 



Figure 1 - Structure d'une route 

S’ajoutent à cela deux types de paramètres : 
  • des paramètres « prescriptifs » qui peuvent inclure par exemple la « classe de trafic », la « portance des plateformes », les « indices de portance immédiate » des couches granulaires, le CBR (« California Bearing Ratio »), les « modules de rigidité des matériaux », etc., et 
  • des paramètres techniques indiquant par exemple, pour le seul cas de la couche de roulement, la « macrotexture », le « drainage de surface », la « rugosité », l’« abrasivité », le « pourcentage de vide », etc. 

2. L'exemple des éoliennes 


Les Appels d’Offres définissent généralement dans ce cas entre autres la "puissance nominale", le "Levelized Cost of Energy" (LCOE), la "classe de vent", le "nombre de tours", la "hauteur" et autres caractéristiques de taille, les normes environnementales à respecter. S’ajoutent à cela les paramètres techniques comme le "bruit absolu", le "bruit ambiant avec émergence", le "diamètre maximum du rotor", le "type de fondations", les "plages de fréquences", etc. 

On le voit, une fois l’Appel d’Offre rédigé et validé, il ne reste plus de champ de créativité en dehors de l’efficience économique de l’offreur. 

Le dogme de la Concurrence Libre et Parfaite 


Pour un nombre croissant d’Etats dans le monde, les marchés publics sont régis par l’Accord sur les Marchés Publics (AMP) conclu en 1994 sous l’égide de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Pour ce qui est de l’Europe, cet accord a été intégré dans l’ordre juridique communautaire la même année. 

L’origine de l’AMP n’est pas anodine :
  • Les premières tentatives pour soumettre les Marchés Publics à des règles commerciales convenues au niveau international ont lieu dans le cadre de l’OCDE (essentiellement Amérique du Nord et Europe), où l’intention libérale et expansionniste américaine est patente. 
  • La question est reprise lors des négociations du Tokyo Round dans le cadre du General Agreement on Tariffs & Trade (GATT). Elles débouchent en 1979 sur un premier accord dit « Code des Marchés Publics du Tokyo Round ». 
  • Un nouvel accord est signé en 1994 à Marrakech, à l'issue d'un Uruguay Round d'une durée de huit ans (1986-1994), en même temps que l’accord instituant l’OMC. Enfin, le dernier accord, signé en 2012, entre en vigueur en 2014. 

Après le pas historique fait par les pays de l’OCDE, rapidement suivis par les BRICs, tous les pays sont aujourd’hui incités, voire obligés, à adopter les règles de l’AMP, notamment en raison des obligations imposées par les organismes de financement comme la Banque Africaine de Développement, la BERD, ou la Banque Mondiale. Deux conséquences de taille émanent de cet historique qui signe la préférence américaine pour la concurrence libre et parfaite : la primauté du prix et la difficulté à innover. 

1. Primauté du prix 


Compte tenu de l’hyper-standardisation des cahiers des charges illustrée ci-dessus (cas qui s’apparente à un marché de « commodités »), la seule manière pour un prestataire de se différencier est de pratiquer le prix le plus bas. Or la théorie micro-économique indique clairement que sur un tel marché, à moins d’une situation de monopole, exclue ici d’emblée dès lors qu’il y a plusieurs offreurs, l’équilibre du marché tend vers des profits nuls. La seule limite à cette règle serait une asymétrie de l’information, mais celle-ci est de plus en plus difficile à préserver dans un système qui prend tous les moyens de la transparence. 

2. Dilemme de l’innovation 


Ce n’est pas l’innovation en soi qui est difficile sur un grand projet, mais plutôt de la faire accepter à temps. Elle peut être de grande valeur pour le développement de la « vision » du projet, de ses capacités à modifier le paysage et la vie d’un territoire. En ce sens, elle peut être un élément fédérateur pour les parties prenantes (représentants politiques locaux par exemple), contribuant ainsi à « l’institutionnalisation » du projet (acceptation par les parties prenantes). Par exemple la longueur et le percement exceptionnels du tunnel ferroviaire de base du Saint-Gothard (2016), le plus long du monde, ont enthousiasmé les politiques. 


Figure 2 - Tunnel du Saint-Gothard, 2016 

Ce qui pose problème est que l’innovation est rejetée une fois le design arrêté : accepter l’innovation ex-post reviendrait à mettre en cause les concepteurs–décideurs. Il s’agit donc pour le prestataire de chercher à « tenir le crayon » avec ces derniers lors de l’établissement du cahier des charges.  

Nécessité d’interagir en amont 


Parmi les multiples modèles de déroulement d’un projet,  arrêtons-nous sur un découpage en six phases représenté ci-dessous (Fig. 3). 



Figure 3 - Déroulement d'un projet 

1. Impact des décisions sur un projet  


Au départ, de la phase de « Vision » à la phase de « Design », les acteurs légitimes structurent le design du projet et en gèlent les spécifications. Au-delà, celles-ci sont fermées : les propositions des prestataires seront conformes ("compliant") ou non ("non-compliant"). 

2. Des négociations amont complexes : l’exemple des fondations d’éoliennes 


S’il est possible pour les prestataires les plus avertis, l’accès à la table de négociations amont d’un projet reste en général un sérieux défi car elles sont conduites le plus souvent par un écosystème complexe qui ne se laisse pas pénétrer facilement, comme l’illustre le cas des éoliennes. Celles-ci reposent sur de solides fondations qui peuvent être de plusieurs types contrastés parmi lesquels, entre autres, le « monopode métal », le « gravitaire béton » ou le « tripode métal » (Fig. 3). 



Figure 4 - Types de fondations éoliennes  

Le choix d’un modèle mobilise une grande variété d’acteurs aux motivations contrastées, comprenant entre autres les Développeurs (Responsables du développement des projets), l’Etat, les ONG (environnement, etc.), les « Contractors » (ensembliers), les Turbiniers (fabricants de turbines), les pêcheurs (en milieu marin), les municipalités, etc. Les enjeux de cette décision sont multiples : coûts / délais, environnement (reproduction des mammifères marins), emplois locaux (pêcheurs), etc. Ce choix, avec toutes ses conséquences technico-économiques, est fait en concertation, parfois sous hautes tensions d'influences, avant le lancement de l’Appel d’Offre. 

Conclusion 


Il est de première importance pour un prestataire d’identifier les décisionnaires intervenant en amont dans le design d’un grand projet afin de pouvoir en influencer le cahier des charges par le faire-valoir des spécificités de son offre, voire de ses innovations, car les spécifications seront « gelées » dès la publication des Appels d’Offres. Il s‘agit donc pour le prestataire d’acquérir la légitimité ouvrant l’accès à la table de design du projet. Or cela n'est pas rien... C’est l’objet du prochain billet du Blog de la Relation BtoB, intitulé « Commentdevenir un acteur légitime dans le design des grand projets ».


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